深圳药监局网上公开行政处罚信息做法透析

　　福建省光泽县食品药品监管局在县政府于繁华路段设置的政务公开栏内，及时将每季度的行政执法、行政许可内容予以公示，自觉接受社会监督。

　　本文报道的主角是深圳市药监局。在主角没有露面之前，我们先把眼光投向河南。尽管河南的事情与医药行业没有多少关联，但它能给我国药品执法部门诸多启示。

　　今年，河南省法院实行判决书网上公开，从高院、中院直推到基层，到今年年底，三级法院判决书将全部上网。与判决书的公开相配套，河南省高级人民法院还在其网站开通了一个对判决书进行评价的平台——“网评法院”栏目，专供网友发表看法、意见建议。栏目一开通，针对河南省各级法院和法官及其他工作人员的批评留言滚滚而来。河南省法院没有因此“脸红”、却步，反而认为“法院工作在网上‘晒一晒’，有百利无一害”。

　　据媒体报道，河南法院的司法公开工作走在全国前列的同时，高院院长也背负了巨大的压力，主要是基层以诸多理由不把判决书上网公布。

　　此时，远在一千多公里以外的深圳市药监局，也把行政处罚信息上网公开了，而且比河南动作更早，2008年就开始运行了。

　　深圳市药监局为何要公开行政处罚信息？他们和河南高院一样，也遇到了诸多压力吗？那又是什么样的压力呢？

　　在深圳市药监局的网站上，有一个不起眼的栏目——“违法企业曝光”。近两年，在这个开放的空间里，公众可以看到深圳市局的行政处罚信息。也就是说，哪家行政相对人一旦违规被查处，公众就能在这里看到处罚的原因及结果。

　　这个不起眼的栏目给医药企业带来的影响，不亚于一场地震。

　　 “我们企业的名字什么时候能从网上摘下来？”这是深圳市局实行网上公开处罚信息后接到最多的电话咨询内容。

　　深圳市局相关人士告诉记者，网上公开行政处罚信息，在行业内影响非常巨大，比如，对企业招投标、市场竞争都有很大影响，无论是被公示的企业还是其他企业都非常关注。

　　谈起为何想到网上公开处罚信息，深圳市局相关负责人告诉记者，源于三个方面：一是响应深圳市政府信息公开、阳光工程的要求；二是为了加强监管执法工作的威慑力；三是很多医药企业不怕处罚，最怕公示，公示作为监管手段，妥善运用能够扩大执法工作的社会效果。

　　早在2007年8月，深圳市局就修订印发了局《政务信息公开办法》，明确将行政处罚结果信息、日常监督管理信息列入公开目录。从2008年1月开始，当年公布了4期行政处罚信息，今年1～7月份公布了5期。

　　该负责人说，国务院《政府信息公开条例》第十条明确规定，“食品药品监督检查情况”是县级以上政府及其部门重点公开的信息。但如何公开监督检查情况，公开什么内容，上级部门并没有明确规定。为保障深圳市民饮食用药安全，强化监管工作社会影响力，营造良好的舆论氛围，深圳市局尝试监管信息的公开方式，在市局网站创设了6个特色栏目，除“违法企业曝光”栏目以及深圳媒体报道率极高的“消费安全警示”栏目以外，还有“假劣产品曝光”、“日常监管信息”、“广告监管”、“查处通告”栏目，从2008年1月～2009年9月，网上共公布了各类执法信息234条。

　　当记者问到：“上网公开如同给了公众一个放大镜，案件处理中的瑕疵无疑会被放大数倍甚至更大，一旦有瑕疵的案件上网公开，如何面对压力？”该负责人表示，由于上网公开的案件都属于“铁案”，还从未遇过有社会质疑的情况。

　　记者还了解到，深圳市局处罚信息公开的要求是，公布当事人、案由、处罚情况以及处罚文书文号等。处罚信息一般公示60日。

　　记者在采访中了解到，把对行政相对人的处罚信息公之于众的不仅是深圳市局，福建省食品药品监管系统早在多年前已经通过一定形式把药监执法案件向社会公开了。

　　福建省光泽县食品药品监管局局长徐耕告诉记者，福建省局非常重视信息公开工作，不仅下发过相关的文件规定，还把这项工作纳入每年的“目标责任制”进行考核，并不定期地进行过几次专题检查，很好地推进了政务公开工作。

　　以光泽县为例，光泽县局通过开辟“政务公开栏”，把县局一个时期内已结案的药监执法案件向社会公开。与深圳市局不同的是，光泽县局选择的公开途径不是网络，而是在市区繁华地段的显眼处设置“政务公开栏”，便于公众浏览和监督。“政务公开栏”的案件一般是每季度更新一次。公开内容主要有：相对人名称、案由、主要违法事实、主要证据、所违反法律法规的具体条款、处罚内容、处罚依据、处罚执行情况、结案情况等。

　　徐耕说，从反馈的信息来看，设置“政务公开栏”有两个比较明显的好处：第一，无论行政相对人有没有案件被公开，都普遍感到了一定的心理压力，都希望不上或少上“公开栏”，从而强化了他们把药品质量“搞得更好”的内在意识；第二，由于药监工作相对而言较为专业，社会上对药监工作不是特别了解，这样做无异于打开了一扇与社会各界进行交流的窗户，使社会各界能够更好地了解药监工作。

　　对于深圳市局选择比光泽县局更为大胆、更为广泛的公开方式，徐耕表示钦佩。

　　记者从吉林省食品药品监管局了解到，该省没有要求基层实行网上公开处罚信息。“敦化市食品药品监管局是该省敢于主动‘晾晒’的一家。他们曾利用新闻媒体对大要案进行过曝光，也曾利用‘3·15’和‘12·1《药品管理法》实施日’等纪念日，向公众公示过违法案件。”吉林省局法规处处长许学先向记者介绍说。敦化医药经济发达，吉林敖东药业等医药知名企业就位于敦化。该市是吉林省医药企业比较集中的地域之一，年药品销售额逐年增加，而且在吉林省医药经济中占有重要位置。然而敦化市局的罚没款数量却不高，每年处罚的案件也不多，平均在100个左右。

　　 “每次新政策一出台，敦化市局都要求管辖区域的药监人员必须传达到位；平日的执法监督检查，必须全方位监督；每两个月人员换片监管，防止时间久了搞人情执法。有什么问题，平日都看到了、整改了，自然也就没有什么大的处罚案件。吉林省食品药品监管系统每次搞执法案卷评比，敦化市局总是排在前列。”许学先对敦化局“晾晒”罚单表示肯定。

　　目前，深圳市药监局由于部分职能调整，其网站也在调整之中，该网站上“违法企业曝光”栏目只有一个孤零零的名称，之前所公开的违法处罚案件已不见了踪迹。

　　药监系统网上公开行政处罚信息，这种做法有什么利弊呢？

　　安徽省霍邱县食品药品监管局闫士红说，《政府信息公开条例》对食品药品行政处罚案件是否公开、如何公开，已经明确规定。药监部门将行政处罚案件在部门网站予以公开，是符合法律规定的。

　　徐耕认为，首先，网上公开处罚信息与政府部门尊重公民“知情权”的进步潮流相吻合；其次，可以有效地督促有关执法部门严格依法办事、廉洁自律，减少和杜绝冤、假、错案的发生；第三，通过公开一件件就发生在人们周边的案件，生动地向人们传递了什么是违法犯罪和由此应当承担的责任等信息，从而增强人们遵纪守法的意识。

　　 “社会公众通过网上公开的罚单能够了解到药监部门的执法情况，食品药品违法行为及动向，对于公民增强自我防范意识、增强辨假识假能力都具有重要意义，也有助于提升部门形象，吸引民众参与到打假治劣的行动中来。”闫士红补充到。

　　闫士红说，对药监部门而言，网上公开处罚案件不仅需要勇气，更需要自身过硬的执法本领。只有把每一个案件办成“铁案”，经得起推敲，经得起社会各界的检验，才敢于将案件公之于众。

　　许学先表示，处罚信息网上公开的一大好处就是强迫所有的执法人员提高自身素质。尽管案件处理可能不是百分之百完美，但敢于公开至少说明执法机关和办案人员没有私心，这本身就是政府诚信的一种体现。

　　河南省食品药品监管局稽查局李郑川认为，这种做法可以增强执法机关的公信力，有利于行政相对人积极配合有关法律法规的落实，是取信于民、普法于民的重要手段。这种做法是值得尝试的。

　　而四川蜀中药业集团企划部总监阳欣认为，网上公开行政处罚信息的做法是局部问题全国处理，就像是“芝麻大的问题用西瓜大的办法处理”，是不科学的，对医药行业是一种伤害。如果这种方法推广到全国，可能影响到整个医药行业的发展。

　　另外，记者采访到的部分企业负责人认为，网上公开行政处罚信息的做法须综合考虑各方因素，推广到全国尚须时日。

　　闫士红也表示，公开处罚案件的行为是否可看作是一种声誉罚？此举是否涉嫌加重行政处罚？或者是对处罚对象的信用产生重大影响的行为？尤其是对那些主观无故意的违法行为以及情节较轻的违法行为，相对于行政处罚本身，网上公开造成的负面影响将更为久远。

　　闫士红说，网上公开对行政相对人来说，其自我救济的渠道和恢复名誉的时间十分有限。因此，实行网上公开，需要特别注意两个问题：一是必须畅通被处罚对象的救济渠道，使得错误的信息公开后能得到及时纠正；二是注重宣传解释工作，防范专业术语和行业特性被社会公众误读。

　　深圳市局在实践探索过程中，对公示的时限存在困惑。该局相关负责人介绍说，从群众的角度来说，希望公示期限是无限期，希望深入了解企业情况；从监管的角度来说，无限期公示将削弱激励效果；从企业角度考虑，给予一定时限比较合适，主要是考虑给予企业改过机会，例如GSP认证，也只是考察企业申请认证前一年的被处罚情况。深圳市局希望上级部门对此给予明确。

　　徐耕对记者阐述了他的疑惑：“什么样的案件可以公开？又有什么样的案件不能公开？公开的内容是哪些？哪些内容不宜公开？公开的方式、程序和手续是怎样的？什么时候公开？公开多长时间？等等。就涉药案件的公开而言，毕竟存在着诸如商业秘密、个人隐私、举报人和证人的保护等一系列法律问题。”

　　徐耕说：“目前的《政府信息公开条例》在行政执法案件的公开、特别是在涉药案件的公开方面缺乏针对性和操作性。因此，有关部门应尽快在立法层面加以解决，比如，制定一个部门规章之类的规范性文件来指导和规范，这是当务之急。”

　　李郑川认为，案件公开内容不宜过细，例如公布调查取证的方法、手段、内容，会被别有用心的人利用，伪造证据逃避打击。还有违法行为人的信息公开可能会涉及个人隐私。此外，按照《药品管理法实施条例》第八十一条处罚的案件，警告类的轻微违法违规案件，当事人并没有主观违法故意，案件公开可能会对其信誉造成影响。还有一些案件中涉及当事人的商业秘密、技术机密，应以不公开为妥。

　　南京大学法学院副教授胡敏洁认为，执法案卷公开内容大概可以包括行政处罚信息、违法企业和产品的信息披露、药品检验信息、违法药品广告信息、严重违法信息、消费者安全警示等信息。原因在于，这些信息中，有些信息的公开是基于《药品管理法》的规定，有些则是因为违法情节较为严重；再或者是对于消费者而言至关重要。

　　对于很多人担心的执法案卷公开会涉及商业秘密，胡敏洁说，一般而言，药监部门公开的可能仅仅是执法案卷的结论和主要内容，重点涉及的问题可能是行政执法中的法律问题、事实认定问题以及程序问题，对于商业秘密涉及则较少。特别是违规行为，一般不会涉及商业秘密。即使可能涉及商业秘密，药监行政机关可以通过两种方法来防止商业秘密的泄露：一是对行政执法人员以及案卷评查人员的保守商业秘密责任加以规定；二是对行政执法案卷中涉及商业秘密的部分予以“屏蔽”，只公开其他部分即可。

　　胡敏洁表示，一旦有法律法规强调行政执法案卷公开，无形中可以发挥促进行政执法案卷质量提高的功能；同时，在实际的药监行政过程中，往往会涉及各个部门之间职权的衔接，通过这种执法案卷的公开也可以促使行政机关实现内部信息的共享，进而提高信息化建设水平。

　　李郑川建议，对网上公开行政处罚信息这一新兴做法应该积极探索尝试，制定相应的实施细则，逐步推进。可以先对那些违法情节严重，案件事实清楚的典型案例进行公开，震慑违法行为，收集群众反馈意见，逐步完善案件公开制度。

　　目前，深圳市药监局由于部分职能调整，其网站也在调整之中，网站上“违法企业曝光”栏目除了一个孤零零的名称外，违法处罚案件的页面已不见了踪迹。栏目内容何时能恢复正常，深圳市局没有给记者一个明确的时间表。记者期待这一栏目能尽快恢复往日的生机与震慑力。

　　网上公布罚单，多么富有创意，又多么艰难！这不仅是给行政相对人加压，更是深圳药监人给自己加压。在探索依法行政的道路上，需要有人给深圳药监人一点掌声。但是，在采访中记者发现，能够给予深圳药监人掌声的同行有限。

　　记者曾给部分药监部门的采访提纲里写道：是否设想过将药监执法案件向社会公开？有的药监部门以各种理由婉拒了记者的采访。不言而喻，公开需要“铁案”做支撑，自家的案件拿出来任人评说本来就需要勇气。而像河南省法院那样，从基层到省高级人民法院的判决书全部网上公开，还欢迎网友提建议，需要的或许就不仅仅是勇气了。

　　为了督促基层法院网上公开判决书，河南省高级人民法院专门做了规定，对不按时将判决书提交上网的，将追究相关人员的责任。河南省高级人民法院院长的一句话非常耐人寻味，“你自己裁判的案件，为什么没有勇气让群众评议呢？你越是藏藏躲躲，老百姓就越猜疑！”

　　深圳市局走出了案件网上公开的第一步，但他们没有迎来一片叫好声。不少药监人员听到记者的描述时，反应是“第一次听说这样的事情。”记者仿佛看到一个前行者，两年来在中国改革最前沿的土地上踽踽独行。

　　让我们给孤独的前行者一点掌声吧，而记者又多么希望我们能给予的不仅仅是掌声……